如果要找一个词来形容现实中国政治所面临的挑战，没有比“制度创新”更为合适的了。自从中国政府提出要建立“创新型国家”的概念以后，“创新”已经成为最为流行的政策术语。不过，在中国的政策话语体系里，“创新型国家”主要是针对科学技术和经济方面而言。尽管还没有在政治层面来讨论创新，但实际上，谁都知道，没有任何事情要比政治上的创新更为重要了。

很少有人会怀疑中国要通过改革而进行制度创新，但人们经常会简单地把政治创新和民主政治联系起来。实际上政治创新并不是说要仿效任何西方民主制度。民主制度是仿效不来的，并且也并不存在一个固定的民主政治模式。尽管民主政治是个大方向，但民主只能是中国政治发展和政治创新的结果。

中国政治创新三层次意义

对中国而言，政治创新至少包含有三个层次的意义。

其一，改革现有的政治机制来推动和配合其他各方面的改革。

第二，改革现行制度来适应新的情况，消化社会经济变迁给政治体制构成的压力而求得本身的可持续发展。

第三也是最为重要的就是通过制度创新来建设新型的国家制度。

尽管第一和第二层面的变革也会涉及政治创新，但在这两个层面的制度创新仅仅停留在防守态势，政治改革不是整体改革的主体。只有在第三个层面，政治创新或者改革本身才能成为主体。

从中国的发展经验来看，迄今为止政治改革的重点应当说在前面两个层面上。并非像一些人所认为的那样中国只有经济改革而没有任何政治改革；但也应当承认以往的政治改革是辅助性的。

宏观地看，可以把到目前为止的改革分为两个阶段。第一阶段（从1978年十一届三中全会到2002年中共十六大）是经济改革为主，政治改革为辅；第二阶段（自十六大以来）是社会和经济改革为主，政治改革为辅。

从80年代的先农村改革再城市工业改革，到1992年中共十四大正式确立“社会主义市场经济”地位，再到1997十五大“抓大放小”改革战略的确立，经济改革一直是中国改革话语的主体。自中共十六大以来中国已经进入了第二阶段的改革，这个阶段的改革重点已经超越了经济改革范畴，重点已经转移到了社会改革上。在“和谐社会”、“以人为本”和“科学发展观”等概念指导下，开始了各方面的社会改革，包括医疗卫生、社会保障、环保和教育等等。社会改革一方面要消化和解决经济发展所带来的种种问题，另一方面又要推进经济的进一步的发展，也就是人们所说的可持续发展。

经济社会改革不能替代政改

经济和社会改革本身不是也不能替代政治改革，但这些改革对政治改革极其重要。如果说政治改革的最终目标在于民主化，那么经济和社会改革的意义在于为未来的民主政治打下一个经济社会基础。没有这样一个基础，民主政治就没有生存的空间和机会。这已经为民主发展的历史所证实。一些西方国家在全球各地民主试验所出现的问题甚至失败更是说明了这一点。

第二层面的政治改革也是很显然的。用中国的术语，在这个层面的改革就是要使得政治体系尤其是执政党能够“与时俱进”。这个层面的改革体现在历次国务院机构改革到宪改等方面：从毛泽东时代的排斥市场经济到接受市场经济，从排斥私有财产到为正当的私有财产提供宪法和法律的保护，从不容许民营企业家参政到把这个社会新群体吸纳到政治过程之中，等等。这些方面的变化具有高度的政治敏感性，但它们已经实现了，并且都已经体现在制度上。

但也应当看到，这些改革也有局限性。改革开放政策已经将近30年，中国社会已经积聚了巨大的变革能量。越来越多的因素在冲击着以往的渐进改革模式。渐进改革模式是否能维持下去主要取决于现存政治体制能否应付中国社会所存在的各种各样的问题和面临的挑战。但是，很明显，目前的问题和挑战已经不是以往具有防守性的改革和局部性制度调整所能应付的。国家层面上的制度供应不足已经成为了中国政治所面临的最具有根本性意义的问题。

中共须承担起制度创新责任

在很大程度上，中国社会并不缺少制度创新。改革开放之所以有这样的成就，和上面所说的种种创新分不开。然而，应当看到，因为改革开放以来的一波又一波的急进分权运动，中国社会的制度创新大多在地方和社会层面进行。作为执政党，中共一方面推动着分权运动，但另一方面也一直处于防守地位，通过各种制度调整来应付不断产生的新问题和新挑战。

在很大程度上说，这种防守式的改革便是制度短缺的一个重要根源。很简单，在中国的现实世界里，尽管存在着不同的创新角色，但执政党仍然是唯一的国家层面的创新主体。从中外历史经验来看，尽管创新的压力来自国内外的方方面面，但所有现代国家体制的建设都是自上而下的制度创新的结果。

中共要承担起制度创新的责任，这不仅对国家制度建设很重要，对执政党本身的转型也极为重要。任何政党能否得到多数人民的支持，其合法性基础最为关键。

改革开放以来，中共的合法性已经从毛泽东时代基于革命的合法性转移到基于推动经济发展的合法性。中共和前苏联等共产党的区别在于前者有能力为社会提供经济利益，而后者则没有。但现在，中共的发展又到了一个关键的发展点，就是要把自身从一个推动经济发展的政党转型成为能够为社会的大多数提供基本社会公平和正义的政党。

所以，一方面，中共开始在逐渐把经济发展的责任移交给市场和社会的同时把国家转型成为规制型国家，从而为经济的可持续发展造就一个良好的政治基础；另一方面，也开始把提高保证基本社会公平和正义的能力作为提高执政党执政能力的核心。而这种能力的提高所依靠的并非是简单的政治或者政策概念，而是需要一整套新型的国家制度。可以相信，以国家制度建设为核心的政治创新会在今后相当长时间里成为执政党的首要议程。

·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任