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为什么教育难以成为公共品?         ★★★
为什么教育难以成为公共品?
作者:笑蜀 文章来源:南方周末 更新时间:2007-02-15 17:13

 

———张路雄、杨鹏访谈录
  
 张路雄:中国经济体制改革研究会副秘书长
  杨鹏:中国经济体制改革研究会研究员
   
  编者按:教育乱收费问题在连续6年成为价格违法举报之首后,2006年又雄居榜首,达11387件。本报记者采访了相关专家,解析教育乱收费背后的特殊利益机制,教育理应成为公共品却无法让公众普遍受益的成因与困境。
  
  教育乱收费为何屡禁不止?
  人大颁布的义务教育法只设了学费一个名目,而且规定免学费;教育部颁布的《义务教育法实施细则》却另设一个“杂费”名目,学费可免但杂费不能免。这道口子一开,越来越多的收费项目被纳入“杂费”,教育乱收费从此打开了潘多拉盒子。
  
  笑蜀:教育公平问题是中国教育的一个突出问题。因为社会各界的强烈呼吁,近年中国的教育公平问题有了一些明显的改进。据教育部统计,截至2004年,全国累计审批助学贷款153万多人,资助高校贫困家庭学生约420万人次。对农村中小学生实施“两免一补”政策,为中西部地区近3000万贫困家庭学生提供了免费教科书;进城务工就业农民子女就学情况得到显著改善;对全国义务教育阶段的学校普遍实行了“一费制”,进一步减轻了农民的经济负担。教育公平问题上的这些改进,得到了良好的社会反响。
  但不能不看到,所有这些改进,离全面解决问题仍有很大距离。教育乱收费到底从老百姓的腰包里掏了多少钱,这是有账可查的:国家财政教育支出与全国教育总支出的差额,已经从1993年的192亿,增加到2004年的2776亿,12年间涨了差不多15倍。这里的所谓差额,主要就是老百姓的税外教育开销。一个最新的事例是,教育乱收费在连续六年雄踞价格举报之首后,2006年又雄踞价格违规榜首。
  这当然是前进当中出现的问题。本来国家为制止教育乱收费做了不少努力,但为什么教育乱收费一直屡禁不止?
  张路雄:教育乱收费确实一直非常严重,但相当一部分普通学校教师,尤其是农村教师,其实受益有限,没多少赚钱的路子。而且现在很多地方,为了吃空额,故意缺编,自己请一些廉价的临时教师代课,那些人什么保障都没有。只是重点学校的教师受益较多,他们不仅收入高,而且权力大。
  笑蜀:具体怎么个大法?
  张路雄:举个例子。我的一个朋友,他的身份在香港,但他女儿在那个名校读初中,已经给它赞助了几十万,今年升高中。这孩子不仅成绩好,而且全面发展,任课老师都喜欢她,副校长早就承诺,只要考试合格,肯定录取。结果考试不但合格,而且考得相当不错。但学校不认账,不录取她了。最后这个事怎么解决呢?就找一个副部长给该市主管教育的副市长写信,副市长批到学校,校长看了之后,不理这个茬。副部长就通过某个元老的亲戚,再把信送到市长手上。市长批示严办,这时学校才认了账,才录取了她。
  笑蜀:这个校长真牛。但我想不是他本人有多牛,而是他所在的位置让他那么牛。
  张路雄:这里边有各种原因,其中一点就是部门法规的作用所致。比如,人大颁布的义务教育法只设了学费一个名目,而且规定免学费;教育部颁布的《义务教育法实施细则》却另设一个“杂费”名目,学费可免但杂费不能免。这道口子一开,越来越多的收费项目被纳入“杂费”,教育乱收费从此打开了潘多拉盒子。乱收费大概是个什么规模呢?从1993年到2004年,国家财政教育支出与全国教育总支出的差额,总计高达14200亿。这14200亿不都是杂费,但肯定相当部分是杂费。
  再举个例子。2004年人大出台民办教育促进法,教育部又搞一个民办教育促进法的实施细则,民办教育促进法没说公立学校可以办民办学校,但实施细则明确规定公立学校可以做民办学校的法人主体。这就成了名校办民校的法律依据了,原来名校办民校是没有法律依据的。
  公办名校那么好的师资,那么好的设备,没有几十年的积累是不可能做到的。更重要的是他们可以利用名校的品牌资源。真正的民办学校没法跟他们竞争,完全不对等。
  杨鹏:有些地方,名校办民校甚至连独立校园、独立师资都没有。所谓民校学生,全部跟本部学生混编,在一个教室上课。等于什么资产都无须投入,全部动用公共资源,民校学生上缴的高额学费却并没有归公而是全部进了小金库。所谓民校,只不过是名校额外收取高额学费的一个由头而已。
  笑蜀:这事都怪名校也未必公平,很大程度上名校是为教育局打工。前不久有个省会城市的外国语学校校长被抓,理由是择校费去向不明。但教育局很快就把他保释出来。教育局为什么要出面保释?因为教育局最清楚,择校费不是去向不明而是很明确,百分之六十都上缴给教育局了。
  张路雄:1997年教育部出台了一个文件,明确规定择校费收入归国家所有,但这一条很少兑现。像某市,择校费有一部分是交区教育局的,至于给市教育局交不交,我不知道。他们收钱的理由是抽肥补瘦,要补那些差校、破校,也就是转移支付。我想不至于一点转移支付没有,但实际上教育局的奖金肯定也是从这里开支的。
  杨鹏:岂止奖金,甚至办公楼、员工住房、官员座驾,都从这里解决。我们在某个省会城市做过调查,以学校名义收的钱,学校自己拿不到,直接进教育局的账,再从教育局核拨出来。
  张路雄:名校办民校利润太大,于是蜂拥而上。像我知道的那个名校,前几年本来只办高中不办初中,现在发现办初中有这么多的利润,就把周围办的不大好的中学收过来,统统改成初中部,而且都成了民校,进来的学生一律高收费。
  笑蜀:公立教育按道理不能市场化,是非盈利的;因为公民向政府纳的税已经包含了公立教育的全部成本,政府有义务把公立教育资源等额分配给每一个公民。
  张路雄:我研究了半天,发现根本问题就在这里。在市场经济条件下,公立教育必须是非盈利的。按经济学的说法叫公共品。
  杨鹏:免费享受公立教育,这是一种公民权利。所以在发达国家,比如我搬家搬到这个地方,我就自动进入了这个学区,我的孩子就要到你这个学校免费上学,你是无权拒绝的。只有私立学校才能收费。为什么?因为有些人对公立教育不满足。
  笑蜀:他需要个性化教育,差异化教育。公立教育难以提供这种服务,就让民间来提供。这部分可以市场化,但这种市场化不允许公立教育涉足,教育市场只能向民间开放,公权力不得进入教育市场,这样才不会产生特殊利益集团。
  
  公共财政分配应改由人大决定
  我们可以想象,公共财政的分配由人大决定,只要这一条兑现,地方政府还能把教育的位置放那么低吗?不可能。
  
  笑蜀:公共产品无论是质还是量,都不能满足人民群众日益增长的需要。这在教育上表现尤其突出。
  张路雄:首要因素是投入不足。我对中央政府和地方政府的财政收支情况做过调研,并与国外比较。我发现差别最大的不是中央政府对教育的投入,差别最大的是地方政府对教育的投入。
  笑蜀:怎么个差别法?
  张路雄:其他国家义务教育基本上都是地方政府掏钱。但我们的地方政府不愿为教育掏钱,让中央政府背起来,最大的差别就在这里。
  杨鹏:但地方政府这么做也有理由,比如税收结构不合理,中央政府拿大头,地方政府拿小头,地方政府无力满足义务教育的需要等等。
  张路雄:这只是一个说法而已。地方政府税收份额少,不等于地方政府一定没钱。
  有统计数据表明,地方政府仅卖地一项,全国加起来每年都在1万亿以上。可见未必是财力问题。而且有些经济状况好的省,给教育的投入也有限。
  笑蜀:就是说,地方政府把本来应该投入教育的那部分公共财政,用于经济建设,变成工程投资、项目投资了。这实际上是一个公共财政分配的决策机制问题。很多领域的微观问题,稍微想深一点,就会遇到这个问题。
  杨鹏:我们可以想象,公共财政的分配由人大决定,只要这一条兑现,地方政府还能把教育的位置放那么低吗?不可能。人大是最高权力机构,最高权力机构应该干什么?首先应该决定公共财政怎么收,怎么用,这是最重要的。你说什么叫主权?当家不理财,等于瞎胡来。如果人大能管预算、管决算,哪些钱给义务教育,哪些钱给公共卫生,哪些钱用来发展经济,人大可以充分讨论,每个人大代表都有表决权,这就够了。
  笑蜀:地方财政分配不是人大决策,而是行政系统决策。行政系统决策的特点就是高度集权,民意很难影响决策过程。公共财政的流向也就不可能根据老百姓的实际需要去安排。
  杨鹏:行政直接决定公共财政分配,公共财政的流向就不能不取决于行政系统对自己的利益的理解,行政系统的特殊利益就不免影响公共财政分配。结果就导致税收以远远高于GDP的增速直线增长,公共品的稀缺却日益凸显出来。
  行政系统直接决定教育投入,而教育能够给行政系统带来的直接利益不多,因此教育在行政系统心目中的地位不可能很高。这就注定公共财政切给教育的那一块本来就小。这块本来就小的蛋糕切给教育之后,教育系统又按照行政集权的模式进行再分配,一个一个利益集团都来争夺这块小蛋糕的分配权,这就不能不扭曲公共教育资源。结果这块小蛋糕就主要切给重点学校了。
  公共行政应该履行促进公平正义的职能。教育最根本的任务,就是给公平竞争创造一个底线,我不管你是哪个社会阶层出来的孩子,你只要受了基本教育,在未来的竞争中,你就有了相对均等的机会,教育公平是机会均等的前提。但现在这种公共财政的分配方式,不仅不促进教育公平,不促进机会均等,反而导致特权和腐败。所以说到底,还是公共资源配置的行政集权模式出的问题。
  笑蜀:切给义务教育的蛋糕本来就小。再分配权又被教育行政部门垄断,没有把有限的公共资源都转化成公共品,而是当作资本金,拿去搞效益。
  杨鹏:他们没办法不创收。因为地方政府实际上把教育当包袱,往往只给政策不给钱。公校本来应该全额拨付,但实际拨付的主要是教师人头费。其他运行成本,包括教师的福利、奖金,财政都不管。
  张路雄:这一块原来靠杂费,也就是靠学生掏腰包解决。但现在不许学校收杂费,这一块谁来解决就没下文了。我给你举个例子,我原来插队的那个县,学校可以收杂费的时候,老师冬天的取暖费都是学校掏钱,学校买了煤发给大家。现在取消杂费之后,从今年冬天起学校不发煤了,没这笔钱了。学校没有相应收入来源,财政又不补偿,教师的这个福利就没有了。
  
  关键是不允许学校收费
  怎么切断公立学校跟特殊利益集团之间的利益链条?关键是不允许学校收费。义务教育阶段,任何费用都不能收。其他的,像大学可以收费,但不允许赚一分钱,教师的收入不能和任何收费挂钩。
  笑蜀:回到前面讲的话题,公共教育资源不是均衡分配。不同类型的学校,财政拨付的水平不一样。重点中学争取拨款的能力肯定是普通中学没法比的。
  张路雄:不同学校的老师,工资标准都是一样的。差别只在于其他费用,比如基建费用。
  杨鹏:除了拨款有差别,其他公共资源分配的差别多着呢。比如老师有个职称问题,为什么重点学校能把最好的老师抢来?因为重点学校的高级职称名额特多,你到我这来,高级职称好解决,你要在一般学校,就没这个指标。职称这么一倾斜,普通学校的优秀师资不都流向重点学校了?而且招生也是重点学校优先,最好的生源都给了重点学校。
  笑蜀:总之是把公共教育资源尽可能集中到盈利能力最强的重点学校身上,造成重点学校学位供不应求,人为制造优质教育资源的紧缺局面。按照市场规律,越紧缺越高价,附加值越高。如果公共资源在所有公校之间进行平均分配,就没这种紧缺现象,价钱就抬不起来。你想你的孩子稍微有一点尊严、有一点机会,你就必须不惜挤破脑袋把孩子塞进名校。要么进名校成龙升天,要么进差校自生自灭。但是哪个家长不想让自己的孩子接受最好的教育呢?那么你们就比着掏钱吧。
  杨鹏:重点学校奇货可居,造成卖方市场,就不愁家长不奔竞而来。无锡一个企业家要把孩子塞进北京某高校附中,你猜花多少钱?20万,而且送钱时还哆哆嗦嗦的,生怕人家不收。
  而且重点学校收这种钱,也不说杂费,也不说择校费,他早把文稿给你拟好,说“本人热衷于教育事业,认为只有发展教育国家才有前途。因此本人愿意捐钱给某某学校”。都是这种东西,你要不服气,打官司尽管打去。你自己捐的钱,自己签的字,看你到法庭上能说什么?
  笑蜀:必须取消重点学校制度,实行均衡发展,择校以及择校带来的公立教育市场化的问题才可能解决。
  张路雄:均衡发展是近几年才出现的新概念,教育部什么时候才提出均衡发展?2002年才第一次有这个提法。这时义务教育法已经实行整整16年了。今年修改的义务教育法明确要取消重点学校制度。
  笑蜀:接下来的问题是,怎么切断公立学校跟特殊利益集团之间的利益链条?
  张路雄:关键是不允许学校收费。义务教育阶段,任何费用都不能收。其他的,像大学可以收费,但不允许赚一分钱,教师的收入不能和任何收费挂钩。
  笑蜀:收费即违法,赚钱即违法,这样来保证教育百分之百的公共品属性。要通过立法来解决这个问题。这是根本问题。

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