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从涉土地拆迁上访看信访制度的缺失         ★★★
从涉土地拆迁上访看信访制度的缺失
作者:民生编辑1 文章来源:访民数据 更新时间:2020-08-13 11:52
首先需要说明的是中国并无上访制度,只有信访制度。信访是“人民来信来访”的简称。维基百科这样解释,信访按照官方定义,指的是中华人民共和国公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级政府,或者县级以上政府工作部门反映冤情民意,或者官方(警方)的不足之处,提出建议、意见或者投诉请求等。以上这个说法,在历次颁布和修改后的信访条例中都有相同和类似的表达。不过我们可以从官方将其称作信访民间称作上访察觉其细微而重大的差别。官方指出信访的主要方式是书信(电子邮件,传真,电话等不过是书信在现代技术条件下的衍生),在一系列方式最后才用了一个走访这个词。这个走访就是我们平常所说的上访。排序在最后体现了制度设计者们的无奈与机心,他们既不希望被指摘为剥夺人民的权利,因为中国宣称人民当家做主,宪法规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉,控告或检举的权利”,但是他们也知道在中国的政治体制下,民众捍卫权利的行为很可能是无法完全满足,甚至对政治制度带来无法接受的后果。

许多研究者对信访制度和上访现象做了较为深刻的研究,并得出了迥异的结论。据我看来,这不是最重要的。因为信访制度本身就具有它诡异的出身,它就像生物进化论上处于断层和突变的一个物种,你要用常规的分类方法去了解分析判断它,肯定是不行的。不过这里我们不再纠缠于制度的缺陷以及存废的问题,因为这是一个更大和争议更多的问题。我认为,理论和制度层面的东西在纠缠不休时,社会学的研究,具体案例的分析也许可以加深我们对该现象的了解,从而为明智的选择提供有益的帮助。

笔者从《访民数据》这个资料出发,选择涉土地和拆迁上访作为研究对象,原因是,一,上访的原因和理由很多,包罗万象的分析势必耗时耗力巨大,笔者力有所不逮。二,改革开放以来,涉及土地和拆迁引发社会矛盾较多,上访围绕土地拆迁方面的数量也较其它方面多,适合于作为一个研究对象。三,虽不能以涉土地拆迁上访来完全评价信访制度,但是上访者的遭遇无疑会很大程度上折射信访制度以及在现实中的操作和实效。

《访民数据》中涉及土地和拆迁案例,在访民数据现有的132名访民中,有59人是涉土地拆迁的访民,占总数的44.7%。在由于有些案例中,有些访民由于利益相关,亲属一起上访,所以实际案例只有88个。涉土地拆迁案例36个,占总数的40.9%。由此可见,涉土地拆迁上访不管是案例数还是参与上访的人数都占了总数的四成,成为上访中最大的一块。

我们同时还得解释一下我们如何选定涉土地拆迁上访案例的标准。一般说来,就是只要一个访民因为土地被占,房屋被拆迁,不管是农村的耕地林地,还是城乡的宅基地,不管是旧房改造,征地拆迁,移民安置涉及土地房屋而上访的,我们都列为这里所说的涉土地拆迁上访案例。另外,有三个案例,虽然看似跟土地和拆迁有区别,一个是河北滦平县李淑贤案,她上访的理由是2013年村土地配套工程未获得批准的情况下,将她自留地里的四,五百棵杨树砍掉,并且未给与适当的赔偿。虽然,她并无土地被占,但是她却是土地拆迁的受害者。这个案例符合由于土地的开发征收给他人带来侵害而未做合理赔偿由此产生上访这个基本特征。另一个就是河南内黄县冯改娣案,从表面看,这个案子似乎跟土地拆迁没有直接关系,而她的诉求也不是针对土地和房屋,而是她的女儿两次被闯进家里的工作人员吓得癫痫病复发加重,索要治疗费用。但是考虑到两次事件都发生在盖房子和扩建的时候,政府工作人员闯进家里的目的也是跟房屋有关,所以我们也将这个案子收录为涉土地拆迁的上访案子。四川凉山州徐开芳虽自己没有涉土地拆迁方面的利益受到侵犯,但是他作为基层教师和政协委员写了关于经济适用房的提案,由此受到打击报复,福利房被扣且被教育局领导殴打,甚至被教育局长以再告就是死相威胁。这个上访案例通过涉及经济适用房提案的遭遇,说明房屋土地拆迁政策的敏感,既得利益集团的反弹,民众哪怕是政协委员都不能触碰甚至合法提出意见,更不用说保障权利了。因此我们也将这个案子列为涉土地拆迁案子。至于河北阜城县刘瑞生与邻居因宅基地纠纷认为法院判决不公而上访,笔者认为虽涉及土地房屋,但跟一般财物纠纷没有区别,所以不将其列入其中。

我们从《访民数据》可以看出,涉土地拆迁上访的时间跨度很大,最早的是湖北赤壁市的洪运周,他因为库区移民山林被占在1981年前就开始上访,至今已39年,而他的诉求至今尚未彻底解决。上访超过三十年的访民有三人,除洪运周39年外,四川成都新都区的韩永会和山东禹城市的李玉明上访的时间都有31年。上访时间二十年以上的访民有四人,分别是四川乐至县的龙和生23年,四川自贡的刘正有25年,他今年2月已经去世,广东珠海市陈风强、陈风明兄弟20年,上访时间在十年至十九年的人数最多,达34人。上访时间五年至九年的访民有16人。一些访民具体开始上访的时间我们难于从资料中得出,我们会根据他最早受到的处罚和处理来推出,但即使这样我们也难以得出大概的数字。比如云南昆明市的访民王远英,我们只看到公安机关在2018年对她得行政处罚决定书中描述她当时已经20多次到北京天安门、中南海等地上访,26次被北京市公安局天安门地区分局治安大队、府右街派出所对其进行训诫。考虑到云南跟北京的距离长达2500多公里,而且可能还有一些上访并未被抓获训诫的时候,因此我们认为她上访的时间应该在十年以上。

可以想象,这些访民为上访付出了多么大的代价。因为你不但要有专门的时间,这些时间你不得挣钱养家,你还得买车票,吃住都得有开销。现在的信访条例将到北京上访视作违法行为,等待他们的不会是青天大老爷,除生活的不便艰辛,警察、黑监狱也在等待他们。回到家中当地政府也会将其视为抹黑捣乱分子,甚至会采取敏感时期限制自由不准外出的做法。长时间的上访对访民这样底层民众无疑是一个巨大的负担。这个几乎不用列举,点开表内的连接,几乎每个访民特别是那些时间长点的访民,他们的时间精力基本都在上访或无休止的各种拘留、黑监狱、劳教、监视居住或者服刑上。

《访民数据》里的访民是一个明确界定的访民,不是指采用书信或类似方式,比如电报,传真,电子邮件进行信访的访民,甚至也不是到所在的县市或省会城市走访,而特指到北京上访这样一个形式。当然,他们在到北京上访前基本都向当地政府有关部门进行了反映,有些还提出了诉讼,但他们觉得结果不让他们满意,有些特别是土地拆迁很多都是政府主导的行为,涉及此类维权进行起诉很多时候法院会明确告诉不予受理。比如上海陆立眀,2003年6月11日相关部门批准陆立明所在的民星东南小区拆迁。陆立明家祖传私房也被列入拆迁范围。但拆迁房只答应安置陆立明一户,对其他陆氏兄妹继承份额不予安置。对此陆立明拒绝签署拆迁协议,并起诉至上海市杨浦区人民法院,法院不予受理。2006年1月13日,区政府为了配合上海星云房地产开发商完成拆迁,建设商品房,出面强行拆除了陆立明弟兄6人和母亲共同继承的房产,导致陆立明上访。这个情况跟诸如下岗职工等一样,涉及政府行为以及群体事件或者被认为有害稳定,法院明确表示不会立案。认为权利受到侵害的人们别无他法,就采取到北京上访这条途径,企图高层的关注会解决他们的问题。

上访是一件艰难的事情,特别是到北京上访被认为是危及稳定和谐,越级上访更是违背法律的。许多人上访的地点除了国家信访局,还会选择在天安门、中南海、中央部委等地方上访,甚至会采取拦截车辆、堵塞交通、示威游行、散发资料等方式,特别在有重大活动或者接待重要外宾时更是访民上访的高峰期,由此,虽给政府方面带来压力,但同时也被视为高危人群。中央自下一直将是否有来京上访作为考核地方政府政绩的一个指标,甚至是一票否决。因此,地方官为了政绩与驻京截访人员勾结,截访也成为一个产业。地方政府付给北京截访者一笔不菲的费用,北京的截访方将截下的访民交给地方政府,不将上访数据上报,不会影响地方政府的政绩考核。不过访民落在截访者手中,遭遇却是很惨,饿饭,打骂是经常的事情。

《访民数据》里有一栏是是否有被酷刑,这个酷刑不仅仅是肉体上的打骂,我们也按照程度将由上访导致的对一般的对自由的剥夺以及严重的处罚两类列在里面,因为上访既然是人民天然的权利,也是法律允许的救济措施,由于行使权利而受到惩罚,哪怕是行政或司法机关作出的,也是一种邪恶。一般的对自由的剥夺主要有行政拘留,刑事拘留,非法拘禁三种。许多参与了群体性的上访,被截访后都会受到行政拘留,行政拘留时间在15天以下。刑事拘留本身是刑事强制措施,并不是一种处罚,一些访民由于被认为有过激行为,为了解决麻烦,就对其进行刑事拘留,不过许多时候由于证据不足或者其它原因会在刑事拘留期满释放或者改为监视居住,这个也可以视为对不听话访民的一种警告。非法拘禁指的是在截访后关在黑监狱等待接访以及接访后在当地扣留,办学习班,和当地政府在敏感时期,为了避免上访,将访民强制限制在一个地方不准外出,有时这种非法拘禁时间长达几个月或一年多。这种方式访民称作非法拘禁和绑架,因为这期间不会给你任何的法律文件就限制了你的自由。严重的处罚指的是对访民处以劳教和劳改。劳教虽名为行政处罚,但由于其可以处以三年以内的处罚,劳教决定不需要法院判决,只需要公安局自己就可以做出,而且劳教场所的环境更差,访民往往在里面受到更为苛严的对待,所以劳教制度在被取消前一直担当对付难缠访民的急先锋。劳改也就是刑事判刑,对访民主要采用寻衅滋事罪,妨碍公务罪,敲诈勒索罪等等。

在《访民数据》里面,我们可以看到在59个涉土地拆迁访民中,有28个访民明确表示自己受到肉体酷刑摧残,有一些造成终身残疾,四川韩永会被打终身残疾,湖北武汉孙春秀被打断五根肋骨。二人(河南南召县贺立顺,辽宁沈阳刘振)在看守所死亡,贺的三名家人被以寻衅滋事罪判刑。看守所宣布刘自然死亡,但儿子发现尸体胸口淤青内陷,提出尸检被失踪。一人(黑龙江贾瑞峰)在服刑期间死亡。一人(陆立眀)在上访中多次被精神病。25人被行政拘留。20人表示自己受到黑监狱,学习班,绑架等各种非法拘禁。6人被劳教。有34人被判刑,其中16人以寻衅滋事罪判刑,14人以其它罪名判刑,4人的罪名既有寻衅滋事罪,也有其它罪名(不是一次判处的)。需要提醒的是许多访民经历了这数种酷刑。值得注意的是他们普遍表示看守所,拘留所,黑监狱和劳教场所是打人和折磨人最厉害的地方。工作人员包括警察经常自己或唆使牢头狱霸打骂访民。经常以罚站罚跪教训人,以及吃不饱不给水喝,冬天不穿冬衣在户外罚站,夏天任由蚊虫叮咬等折磨人。广西天峨县韦亚妮表示,她“在劳教所被用手铐铐起来,然后脚尖着地吊着。被绑在床上,例假期间被扒光衣服,被殴打,给穿束身衣手脚捆绑得紧紧的,坐也坐不了只能站着。广西几乎一年四季都有蚊子,不给蚊帐,也没有其他祛蚊虫的措施,被叮的全身是包,奇痒无比。因为毒性存留体内,出来一年多后才慢慢不痒了。在里边有多种多样的体罚,面壁思过是其中一种。整天整天让站在离墙壁一米远的地方面对墙壁。”劳教所规定了超长劳动时间和超强的劳动强度,完不成任务就将受到惩罚。韦亚妮表示,她们“全体加班劳动,从早上5点半到晚上10点,有时到晚上12点甚至天亮。伙食很差,有时1年多不让购物,营养严重缺乏导致浑身水肿。总之忍受的是生不如死的折磨。”四川西昌曾广秀表示自己在拘留所多次遭到殴打,在劳教感化期间胸腔颈椎变形,因完不成规定任务被加教8天。这些酷刑很多种,许多都是超出法律之外的,其目的就是胁迫这些访民放弃权利停止上访,比如新疆张建华:“种植的两千亩地因使用伊犁州农业技术开发有限公司的除不合格除草剂导致药害全部绝收,为此起诉到昭苏垦区法院,可法院在被告没有任何反驳理由和证据的情况下作出了违法,违纪一边倒的民事判决,举报人为了维护自己的合法权益,一直申诉都没能得到合法的解决,举报人有寃无处申只好到北京申诉”,为了将其家人逼出办学习班,“昭款垦区公安局的民警穿着便衣估计20人左右把我家团团围住,楼上楼下,楼道里全部都是便衣,进出的人全部都要盘问,24小时守候,把举报人张建华家的水,电,暖全部停了困其三天三夜逼其出来到学习班,被困人员还有举报人的前夫和70多岁的老母”。

一些访民对拆迁手续表示质疑,对补偿额太低不满进而上访,会被认为是恶意的犯罪。比如江苏常州市姚宝华,2002年开始,常州市政府以建设开发区为由征用村民土地兴建大批商品房。因征地部门缺乏相关征用手续和补偿额度偏低,姚宝华开始带领村民维权。钟楼区人民法院2014年3月14日开庭作出一审判决。判决书中称:被告人姚宝华、刘勤凤、姚纳新以获得非法收入为目的,煽动不明真相的村民,以征地不合法、补偿不到位、安置不合理为借口,采用阻碍施工的方法,使开发商蒙受停工损失,迫使与其无利益关联的开发商与其进行交涉,强行索取开发商的财物,数额巨大,其行为均已构成敲诈勒索罪。最后判处他有期徒刑五年,罚金人民币一万元。

上访本是民众用于维护自己权益的一种方式,属于一种行政救济措施。一般说来,上访是民众觉得权利受到侵害,当地政府无法解决,而且这种侵害很可能就是当地政府或者在当地政府官员支持纵容下造成的,民众既不可能从当地政府那里,也不可能从当地法院那里得到他们认为公正的结果,于是才采取上访这个途径。那么上访到底有用吗?我们上面从数据中看出上访对当事人是一个多么艰难和代价巨大的旅程,那么总得有相应的收获吧,不过我们从访民数据中得到的结果却让我们失望,36个涉土地拆迁案例中只有两个案例的访民表示他们的诉求得到部分解决,一个是湖北洪运周表示他们反映得事情得到部分解决,但是他又说:“现政府拿出不管前任的霸道作风,再一次对洪运周的个人权益做出新的侵害行为。”一个是四川乐至的龙生和。所以从严格意义来说,这些上访的成功率为零。即使将两个部分解决案例算作上访的作用,这个成功率按照案件数也只有5%,按照访民人数则只有3.4%。这个数字让人觉得上访真是一件费力巨大成效低微的方式。

当然,从《访民数据》来研究上访制度难免有自身不足之处,这些我们也需考虑。首先,由于种种原因的限制,特别是当前将越级上访赴京上访视为违法将这些访民视为高危人群,有关访民资料的收集相当困难,案例数量相对较少,由此必将给研究结果带来影响。因此加大收集资料的力度扩大收集渠道,是进一步研究的前提。第二,这个研究不是对上访制度全面的研究和评判,也不是企图改革上访制度。要注意到我们收集的资料带有它自身的特点。一些简单的短期的信访诉求可能由于在早期通过一些方式得到解决,而没有进入公众视线,由此我们也要有足够的警惕,防止以偏概全。当然这些都需要相应的资料和研究来支撑。

上访是中国特有的现象和制度,公正的寻求和对民众疾苦的关心绝不只是法律的规定和宣传口号。上访和访民现象得出现不是偶然,绝不仅仅是刁民无理取闹,也不是天恩浩荡的展示。这个研究只想将上访的某个侧面展示出来,随着资料的收集完善研究的深入,相信我们才可以更为准确的描述以及正确对待上访。
(责任编辑:民生编辑)

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